縱觀2015全年的教育，無論是“十三五”規(guī)劃建議等政策的出臺、還是應(yīng)對現(xiàn)有一些瓶頸問題，政府和社會資本合作模式都將成為教育的新常態(tài)之一，也將成為當(dāng)前教育體制改革的努力方向。政府和社會資本合作，Public—Private—Partnership，簡稱PPP，即通過混合所有制學(xué)校的形式吸納社會資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，這是當(dāng)前教育體制改革的一個努力方向。

教育領(lǐng)域的混改有助于扭轉(zhuǎn)財政性、非財政性教育投入“一條腿粗、一條腿細(xì)”的局面，推動政府與市場、學(xué)校與企業(yè)的深度合作，同時也有利于激發(fā)各級行政部門的辦學(xué)積極性?？稍诮逃F(xiàn)實(shí)中，這一改革仍面臨諸多障礙：公立學(xué)校本身的財政自主權(quán)受限，無法對市場化主體進(jìn)行投資，使得改革在微觀上活力不足；混合所有制產(chǎn)權(quán)在法律上的界定不明晰，民間資金進(jìn)入公立教育系統(tǒng)后，產(chǎn)權(quán)缺乏相應(yīng)制度化保障；圍繞教育部門生產(chǎn)要素的各種管制政策間接導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)的不完整性。例如，若混改學(xué)校教師在職稱評定、社會保障等方面與公辦學(xué)校享受不同等待遇，混改學(xué)校與公辦學(xué)校將處于不平等的市場競爭中。

為適應(yīng)“實(shí)現(xiàn)混改”這一新常態(tài)，需進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，及為確保產(chǎn)權(quán)完整性完善一些配套性制度。然而，由于上述問題的制約，以及教育事業(yè)單位歷史包袱比較沉重，使得資金投入的效益不佳，市場力量不愿意介入混改，進(jìn)而制度層面的政策變革也就更加困難?；蛟S，可以考慮從一個相對成熟的實(shí)踐模式來完善這個產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，然后再推廣到其他的混改形式。

目前，教育部門混合所有制改革中最為成熟的實(shí)踐模式是：民辦公助，該模式在高中階段（包括普高和中職）被廣泛應(yīng)用。最常見的“公助”手段就是政府派公辦教師到民辦學(xué)校支教，并承諾在若干年內(nèi)負(fù)擔(dān)這些支教教師的基本工資發(fā)放，支教教師的職稱評定等問題與公辦學(xué)校一視同仁。民間投資者普遍傾向于采取這種混改模式，因?yàn)閷W(xué)校在法律意義上的產(chǎn)權(quán)完全歸于投資者，而政府的支教政策克服了生產(chǎn)要素市場中的政策歧視，降低了民間投資者的辦學(xué)成本。此類模式的推廣有助于形成對于公辦部門的競爭壓力，進(jìn)而為以后更多元化的學(xué)?；旄拇蛳禄A(chǔ)。不過，“民辦公助”模式存在一定缺陷，制約其在現(xiàn)實(shí)中的深入推廣：政府投入產(chǎn)權(quán)是不明晰的，公共財政基本上是在完全倒貼民間辦學(xué)者，但對于辦學(xué)者本身缺乏制約手段，政府極有可能面臨民間投資者違約的風(fēng)險。例如，在投資方資金流向失控的情況下，將出現(xiàn)抽逃資金乃至投資者跑路的問題，進(jìn)而使學(xué)校教學(xué)秩序被破壞并誘發(fā)維穩(wěn)風(fēng)險。

一個地區(qū)是否會順利采取這個模式，很大程度上取決于政府決策者與民間投資方的私人互信關(guān)系。換言之，不僅要明確民間投資方的產(chǎn)權(quán)，也要明確公共財政的產(chǎn)權(quán)，這將助推該模式的進(jìn)一步推廣。為進(jìn)一步適應(yīng)這一新常態(tài)，筆者建議在教育部門混改的過程中將各級政府的投資基金平臺作為一個資本合作的橋梁，通過“民辦公助”的模式弱化公立教育部門面臨的各種制度約束，充分利用現(xiàn)有的法律制度對于財政投入和市場資金同時進(jìn)行規(guī)范和權(quán)益保護(hù)。

具體而言就是：由地方財政部門出資建立一家投資基金，母基金可以公開向資本市場籌措資金，并直接在地方上投資于混合所有制學(xué)校，在每個投資項(xiàng)目上成立獨(dú)立的子公司，作為學(xué)校的控股公司；在控股子公司的層面上，市場投資方主要以資金入股，而地方政府除了通過投資基金的出資入股之外，還可以采取多種靈活方式折價入股，如派公辦教師支教，按照10年的基本工資總額貼現(xiàn)入股，校舍和土地都可以以租賃收益貼現(xiàn)折價入股，而一些高技術(shù)類公司如在線教育則可技術(shù)入股；混改的產(chǎn)權(quán)關(guān)系嚴(yán)格遵照公司法等法律制度，控股子公司層面須建立董事會制度，母基金、地方政府、民間投資者、地方教育行政部門均派出董事會成員，董事會負(fù)責(zé)監(jiān)控資金的流向；投資基金的結(jié)余閑置資金可以在金融市場上投資保值，但僅限于大型金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的固定收益率融資工具，基金所持有的學(xué)校股權(quán)在經(jīng)董事會批準(zhǔn)之后，可以進(jìn)行一定的抵押和流轉(zhuǎn)，并可以將股權(quán)再與相關(guān)企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行深度投資合作，如職業(yè)教育校企合作中的企業(yè)一方，亦可以將學(xué)校的股權(quán)上市流通，而學(xué)校教師可以持有認(rèn)股權(quán)證。

此外，推進(jìn)公辦教育部門混合所有制改革的過程中，既要重視制度層面的創(chuàng)新，也要依靠技術(shù)創(chuàng)新來降低改革的成本。近幾年新興的教育技術(shù)的一個直接效應(yīng)就是使傳統(tǒng)意義上的學(xué)校邊界被模糊化，使公辦教育資源、市場教育資源和家庭教育資源在更大的程度上進(jìn)行重新整合。資源整合有助于提高教育投資的市場回報率和社會回報率，進(jìn)而吸引更多元化的市場力量加入改革的行列，推動制度層面的變革。

綜合考慮制度和技術(shù)兩個層面的因素，上述投資基金也可以與一些高科技公司合作，共同投資建設(shè)一個開放性的地方教育信息系統(tǒng)或者互聯(lián)網(wǎng)門戶平臺。平臺通過技術(shù)創(chuàng)新的手段把公辦學(xué)校、教育公司、學(xué)生家庭等要素有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來：一方面，學(xué)生可以通過這個平臺更加便捷地享受公辦和民辦的教育服務(wù)；另一方面，公辦學(xué)校也可以在這個平臺上直接購買市場機(jī)構(gòu)的教育服務(wù)，購買服務(wù)應(yīng)與盤活公辦教育系統(tǒng)的存量資源相互促進(jìn)。

（作者系北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所副所長、北京大學(xué)教授）