城市管理是社會治理的重要組成部分。隨著城市化的發(fā)展,城管執(zhí)法部門承擔(dān)著越來越多的城市管理和執(zhí)法任務(wù),為城市平穩(wěn)和諧運行保駕護(hù)航。但近幾年來,社會上出現(xiàn)一些輿論批評、甚至妖魔化執(zhí)法隊伍,對城管執(zhí)法造成了負(fù)面影響。

10月22日下午,在全國政協(xié)禮堂,一場準(zhǔn)備了2年的雙周協(xié)商座談會正在進(jìn)行。會議由全國政協(xié)主席俞正聲主持,國務(wù)院有關(guān)部委負(fù)責(zé)同志、全國政協(xié)委員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者圍坐一起,圍繞如何“規(guī)范城管綜合執(zhí)法”協(xié)商議政、建言獻(xiàn)策。

為籌備本次會議,全國政協(xié)社會和法制委員會曾多次赴全國各地進(jìn)行專題調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn),城管機構(gòu)執(zhí)法主體不明、職責(zé)邊界不清,是全國各地城管綜合執(zhí)法中遇到的難題。

為城市現(xiàn)代化治理而奔走建言

中共十八屆四中全會對城管綜合執(zhí)法工作提出明確要求,在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出,理順城管執(zhí)法體制,加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè),提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

截至目前,全國城管執(zhí)法人員達(dá)45.5萬人,其中在職人員23.4萬人,輔助人員22.1萬人。毋庸置疑,城管執(zhí)法隊伍已成為做好城市管理工作不可或缺的重要力量。規(guī)范城管執(zhí)法行為對于提高城市管理服務(wù)水平、維護(hù)社會正常秩序、保障人民群眾合法權(quán)益具有重大意義。

如何在推動我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程中保證城市規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)建設(shè)等齊頭并進(jìn)?如何通過完善相關(guān)法規(guī),理順行政執(zhí)法機制體制等問題,讓城市現(xiàn)代化的良性發(fā)展惠民又不擾民?全國政協(xié)一直努力尋找行之有效的路徑。

2013年7月,全國政協(xié)社會和法制委員會組織委員赴上海市、江蘇省等地區(qū)開展調(diào)研。在調(diào)研基礎(chǔ)上,社法委多次組織專家座談會,就各地城管執(zhí)法現(xiàn)狀、綜合執(zhí)法存在的弊端等問題向黨中央、國務(wù)院報送一系列建議。

2015年8月,社法委就“規(guī)范城管綜合執(zhí)法”再赴河南省、寧夏回族自治區(qū)開展調(diào)研,對城管機制不順、機構(gòu)編制、福利待遇等方面進(jìn)行了實地調(diào)研,并提出多條建議。

雙周協(xié)商座談會的召開,既是對前段時間調(diào)研成果的檢驗,也是全國政協(xié)圍繞這一問題的一次集中協(xié)商建言。

法治化是破題之根本

“管理體制不順、機構(gòu)性質(zhì)不一、職責(zé)范圍不清、法律法規(guī)不完善、執(zhí)法行為不夠規(guī)范等困擾、阻礙城管執(zhí)法工作健康發(fā)展的瓶頸性問題,亟待解決?！比珖f(xié)社會和法制委員會副主任陳冀平曾帶隊進(jìn)行專題調(diào)研,城管執(zhí)法工作體制機制上的問題,引起他的關(guān)注。

在實地調(diào)研中,陳冀平聽到各地城管機構(gòu)最多的抱怨就是“城管一直都是在‘借法執(zhí)法’”。城管執(zhí)法的合法性受到質(zhì)疑,以致城管遭遇暴力抗法時,社會輿論傾向弱勢群體。這對執(zhí)法者的積極性打擊巨大。城管機構(gòu)迫切希望改變其執(zhí)法法律依據(jù)不足的尷尬現(xiàn)狀。

2002年,中編辦、法制辦分別就綜合執(zhí)法和集中行政處罰權(quán)進(jìn)行了試點,全國幾百個地級以上城市大多以市容環(huán)衛(wèi)部門為班底組建了城管執(zhí)法局。但城管隊伍初建至今,國家層面沒有對城市管理進(jìn)行專門立法和設(shè)置相應(yīng)的主管部門,通常是各省市根據(jù)各地區(qū)情再增加或者減少執(zhí)法內(nèi)容。

“法治化是破解城管執(zhí)法難題的根本之道。”陳冀平建議,應(yīng)當(dāng)完善城市管理法律法規(guī),推動城管執(zhí)法工作法治化、規(guī)范化;提高執(zhí)法人員法治意識,完善城管綜合執(zhí)法監(jiān)督體系,規(guī)范城管執(zhí)法行為。

“制定統(tǒng)一的城管執(zhí)法法律制度,既是完善城管執(zhí)法依據(jù)的需要,也是強化城管執(zhí)法監(jiān)督問責(zé)的需要?！比珖f(xié)社會和法制委員會副主任朱孝清認(rèn)為,現(xiàn)行行政執(zhí)法的法律依據(jù)分散零碎、交叉沖突等問題,致使執(zhí)法實踐中法律依據(jù)不足,嚴(yán)重影響了執(zhí)法的規(guī)范化和公信力。他進(jìn)一步建議,還要明確城管執(zhí)法的依據(jù)、程序和各類違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn);建立裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn),壓縮自由裁量空間。

李衛(wèi)東委員建議推進(jìn)城管巡回法庭建設(shè),專門負(fù)責(zé)城市管理案件的審理、裁決和執(zhí)行,指導(dǎo)執(zhí)法文書制作及案卷歸檔,規(guī)范城管執(zhí)法程序。她以銀川市探索成立巡回法庭為案例介紹說,2013年銀川市巡回法庭成立以來,現(xiàn)場裁決的128起城市管理違法案件,當(dāng)事人全部當(dāng)場接受處罰。通過宣傳培訓(xùn)及現(xiàn)場“以案說法”,對市民守法、用法,城管依法、合法有效執(zhí)法起到了雙向引導(dǎo)作用。

實行城市網(wǎng)格化管理

委員們認(rèn)為,應(yīng)進(jìn)一步健全完善城管綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)體制機制,明確綜合執(zhí)法范疇,強化黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用,以“網(wǎng)格化”為載體,創(chuàng)新社會治理體系。

參加調(diào)研的何香久委員認(rèn)為,全國各地在城管工作中探索出各具特色的運轉(zhuǎn)機制。比如河南、寧夏兩地均出臺了關(guān)于城市管理的地方性法規(guī),許昌市組建了高效聯(lián)動的聯(lián)合指揮部,銀川市成立了高位監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核的“大城管”管理體制?！耙欢ǚ秶鷥?nèi),進(jìn)行了有益的探索和突破性改革,為國家層面城管綜合執(zhí)法理順機制提供了參考?！?/p>

“加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),賦予和強化基層的管理權(quán)限,也是提高城市管理水平的有效途徑。”全國政協(xié)委員蔡建國認(rèn)為,推進(jìn)網(wǎng)格化與聯(lián)勤聯(lián)動融合,建立全市相對規(guī)范統(tǒng)一的城市網(wǎng)格化綜合管理體制的做法,既解決了城管執(zhí)法遭遇的暴力抗法問題,對涉及多個部門的問題實行綜合執(zhí)法機制,又有利于各部門之間相互監(jiān)督,文明、規(guī)范執(zhí)法。

“這種從源頭著眼、從基層抓起的管理機制和模式,對于加強法制建設(shè),文明執(zhí)法,緩解和疏導(dǎo)城管矛盾能起一定作用?！辈探▏鴱娬{(diào)說。

在朱專興委員看來,城管體制、機制改革要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā),通過理念的轉(zhuǎn)變創(chuàng)新,帶動方式方法。“應(yīng)該全面實行城市管理網(wǎng)格化,科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市集貿(mào)市場和便民占道經(jīng)營?！彼J(rèn)為,一些地方政府將城管職責(zé)街道網(wǎng)格化分級治理。這種探索與基層結(jié)合起來共治的舉措頗有成效,值得借鑒。

全國政協(xié)委員、澳門歸僑總會理事長王彬成說,城市的規(guī)劃設(shè)計在城市管理中起到了頂層設(shè)計的作用,但多數(shù)規(guī)劃設(shè)計跟不上城市建設(shè)發(fā)展,失去前瞻性指導(dǎo)作用,給執(zhí)法者造成很大的困擾。他建議,城市規(guī)劃設(shè)計應(yīng)當(dāng)以便民、利民為出發(fā)點,使市民既有舒適的生活環(huán)境,也能充分享受便捷的生活條件。

切實加強城管隊伍建設(shè)

資料顯示,我國3191個縣級以上地方政府中,有3074個設(shè)置了專門的城管執(zhí)法機構(gòu)。在45萬人的執(zhí)法隊伍中,輔助性工作人員就高達(dá)22萬人。

委員們在調(diào)研中得知,進(jìn)入公務(wù)員序列的城管工作人員與合同工協(xié)管員的配比是1∶1,有的城市高達(dá)1∶3。城市管理力量嚴(yán)重不足情況下的畸形現(xiàn)狀,也是導(dǎo)致“暴力執(zhí)法”、“臨時工”等現(xiàn)象層出不窮的原因。

委員們認(rèn)為,建設(shè)一支高素質(zhì)的城管執(zhí)法隊伍是規(guī)范城管執(zhí)法行為的基礎(chǔ)。

“在編制總數(shù)不增加的前提下,行政執(zhí)法部門應(yīng)向城管移交相應(yīng)編制?！标惣狡秸J(rèn)為,綜合行政執(zhí)法在移交日常管理、監(jiān)督檢查和實施處罰等職能給城管部門時,其職責(zé)權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、人員編制也應(yīng)該有相應(yīng)調(diào)整。

針對當(dāng)前城管隊伍素質(zhì)與城市管理需要矛盾的現(xiàn)實,何香久委員建議理順城管用人機制,逐步減少協(xié)管員。應(yīng)切實加強城管執(zhí)法隊伍建設(shè),強化執(zhí)法力量配備,嚴(yán)格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理等制度。

“地方政府應(yīng)加強城管人員崗位培訓(xùn)、人才培養(yǎng)和職業(yè)風(fēng)險保障,提高執(zhí)法規(guī)范化水平,把好進(jìn)人關(guān)、培訓(xùn)關(guān)、考核關(guān)。此外,還應(yīng)善于利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段整合資源,提高城市管理效率水平?！?/p>

除了提升整體隊伍素質(zhì)外,執(zhí)法理念和服務(wù)意識有待轉(zhuǎn)變和加強。委員們認(rèn)為,有效的城市管理不是過分地追求有序,而是以利民便民為先,樹立服務(wù)型的執(zhí)法理念。

王彬成委員說,快速的城鎮(zhèn)化讓許多農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民,但其整體思想素質(zhì)并未跟上城市化的節(jié)奏。這決定了城管要寓管理于服務(wù),樹立“公眾城管”等新理念,將市民素質(zhì)教育寓于執(zhí)法工作中,將執(zhí)法作為逐步提升市民素質(zhì)的重要手段之一。

城市管理需要全社會參與

隨著人們利益意識強化,社會組織的發(fā)展是大勢所趨。在何香久看來,城管機構(gòu)作為城市治理的末端,其執(zhí)法行為要立足群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾,在群眾參與上下更大功夫。

“為民執(zhí)法是城管執(zhí)法的根本要求,不斷滿足群眾需求、與群眾協(xié)商共治從根本上可解決執(zhí)法難?！比珖f(xié)常委、民盟廣西自治區(qū)委主委劉慕仁說,規(guī)范城管執(zhí)法離不開群眾的支持和監(jiān)督。尤其是營造良好的協(xié)商民主、全民共治的社會氛圍很重要。

委員們認(rèn)為,隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),城市周邊大量村民轉(zhuǎn)為市民,但必要的城市意識和文明素養(yǎng)并未在短期內(nèi)養(yǎng)成。群眾對城市管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也不太理解和接受。對此,河南許昌、寧夏石嘴山等地對群眾參與和宣傳教育做法值得推崇。

許昌市政府為提高全民素養(yǎng),定期開展了十萬市民進(jìn)課堂、十萬志愿者進(jìn)社區(qū)、十萬學(xué)生文明禮儀進(jìn)家庭等活動,全方位帶動社會成員參與城市治理。石嘴山市通過開展“城管義工”、“義務(wù)監(jiān)督員”等公眾參與活動,逐步引入公眾聽證制度,將服務(wù)觸角延伸至郊區(qū)農(nóng)村。

“應(yīng)讓群眾參與城市治理,發(fā)揮志愿者團(tuán)體等社會組織的積極作用?！比珖f(xié)委員、中央黨校教授王長江直言,政府要對社會組織的多樣化前景有充分的估計,為迎接這種多樣化的發(fā)展做好應(yīng)對準(zhǔn)備。主動迎合百姓的訴求,培育、支持、鼓勵、引導(dǎo)社會組織的發(fā)展。“黨的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在通過有效的組織實現(xiàn)有序參與,通過社會組織的發(fā)展促進(jìn)社會自我管理?！彼f。

對于當(dāng)前城管執(zhí)法社會形象不佳的現(xiàn)狀,全國政協(xié)委員、團(tuán)中央書記處書記汪鴻雁認(rèn)為,宣傳部門也要堅持正確的輿論導(dǎo)向,弘揚法治理念。

“城管部門也應(yīng)主動作為,引導(dǎo)輿論?！彼f,地方政府在每一項有關(guān)城市治理政策出臺時,都應(yīng)該將民眾的生活習(xí)慣、整體素養(yǎng)等因素充分納入其中,用他們“看得見、聽得懂、接地氣”的方式對其宣傳教育,只有這樣才能讓政策落實和綜合執(zhí)法得以順暢無阻。