糧食補(bǔ)貼源于農(nóng)業(yè)保護(hù)，也是農(nóng)業(yè)保護(hù)的核心所在，是當(dāng)今世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家采取的旨在保護(hù)和發(fā)展本國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)通行的做法。我國(guó)2000年提出糧食補(bǔ)貼的政策構(gòu)想，2004年開始全國(guó)實(shí)施。目前，我國(guó)對(duì)種糧的補(bǔ)貼，包括糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三項(xiàng)，體現(xiàn)了工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)、城市對(duì)農(nóng)村、國(guó)家對(duì)農(nóng)民的回報(bào)，也是保證國(guó)家糧食安全和增加農(nóng)民收入的現(xiàn)實(shí)需要。這一政策體系在前些年，較好地保護(hù)了農(nóng)民的利益，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對(duì)我國(guó)糧食增產(chǎn)發(fā)揮了重要保障作用。但是，隨著農(nóng)民工外出打工的逐漸增多，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，再加上世界糧食市場(chǎng)的沖擊，現(xiàn)行的種糧補(bǔ)貼方式的局限性越來(lái)越明顯地表現(xiàn)出來(lái)。全國(guó)政協(xié)委員、九三學(xué)社黑龍江省主委、黑龍江省政協(xié)副主席陶夏新近幾年一直關(guān)注種糧補(bǔ)貼的問題，在今年的全國(guó)兩會(huì)上，他提交了一份關(guān)于改進(jìn)種糧補(bǔ)貼發(fā)放方式的提案，呼吁減輕種糧農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)在世界市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。今年5月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》，陶夏新近日向記者表示，該“種糧補(bǔ)貼新規(guī)”仍需進(jìn)一步完善。

陶夏新

　　種糧補(bǔ)貼要補(bǔ)給種糧的人

　　“種糧補(bǔ)貼要補(bǔ)給種糧的人”，這是陶夏新委員在今年全國(guó)兩會(huì)期間九三界別小組討論時(shí)的發(fā)言題目。他告訴記者，之所以把這個(gè)問題作為發(fā)言的主題，跟近年來(lái)規(guī)模日益擴(kuò)大的土地流轉(zhuǎn)有關(guān)。

　　2013年黑龍江省政協(xié)換屆之后，連任省政協(xié)副主席的陶夏新調(diào)整了工作分工，主要負(fù)責(zé)召集農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的委員開展調(diào)研。作為我國(guó)地震工程領(lǐng)域的專家，農(nóng)業(yè)對(duì)于陶夏新來(lái)說(shuō)是一個(gè)全新的領(lǐng)域。為了了解當(dāng)前農(nóng)業(yè)所面臨的一些問題和困難，陶夏新帶領(lǐng)省政協(xié)相關(guān)部門和九三學(xué)社省委進(jìn)行了聯(lián)合調(diào)研，他們用兩年多的時(shí)間，走鄉(xiāng)串戶，深入到田間地頭，甚至還回到了自己曾經(jīng)下鄉(xiāng)的農(nóng)村，了解到了許多第一手的資料。通過調(diào)研，陶夏新發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)的糧食生產(chǎn)成本已經(jīng)逐漸接近或高于進(jìn)口的糧食價(jià)格，究其原因，除了化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格較高之外，土地承包費(fèi)用也是一個(gè)重要因素。

　　“新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的土地制度發(fā)生了很大的變化。從最開始的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展到六七十年代的集體化、人民公社，改革開放之后又開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的方式又發(fā)生了新的變化，產(chǎn)生了一個(gè)新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，這就是通過土地流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種糧大戶。現(xiàn)在我們黑龍江有土地兩億畝，目前已經(jīng)流轉(zhuǎn)了6000萬(wàn)畝，全省1/3的土地流轉(zhuǎn)了。”陶夏新告訴記者。

　　規(guī)模經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，國(guó)家理應(yīng)給予更多的支持。但陶夏新在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)出去之后，國(guó)家發(fā)放的種糧補(bǔ)貼并沒有落到實(shí)際耕種土地的農(nóng)民手中，“我原先以為補(bǔ)貼一定是發(fā)給種糧戶了，后來(lái)發(fā)現(xiàn)沒有。按性質(zhì)來(lái)說(shuō)，種糧補(bǔ)貼本來(lái)是補(bǔ)貼種糧食的，結(jié)果變成了承包權(quán)的一部分。”

　　據(jù)了解，目前我國(guó)種糧補(bǔ)貼的發(fā)放方式，是按照分類指導(dǎo)、分省決策的原則，由各地區(qū)自主決定，有按照農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積或計(jì)稅常產(chǎn)計(jì)算糧食直接補(bǔ)貼的，有按農(nóng)民實(shí)際種糧面積補(bǔ)貼的，也有按農(nóng)民向國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)的售糧量，實(shí)行價(jià)外加價(jià)方式補(bǔ)貼的。目前來(lái)說(shuō)比較普遍的補(bǔ)貼方式是按計(jì)稅面積來(lái)補(bǔ)貼，即種糧農(nóng)民只要有承包土地的面積，不論多種、少種，種一季、二季，甚至種、不種，都可以享受糧食補(bǔ)貼。這就造成了不種糧的承包戶拿走了種糧補(bǔ)貼、實(shí)際種糧的農(nóng)民卻拿不到補(bǔ)貼的現(xiàn)象，使農(nóng)民把種糧補(bǔ)貼看成是土地承包戶的普償政策，從而起不到應(yīng)有的效果。

　　“我們這邊管把土地承包給別人的人叫做‘地主’，‘地主’不種地，但是可以收取土地承包費(fèi)。黑龍江土地面積大，如果一個(gè)人有十幾畝地流轉(zhuǎn)出去，每年會(huì)有七八萬(wàn)元的‘地租’收入。在這種情況下他又把國(guó)家給的種糧補(bǔ)貼也拿到手上，這就明顯不合理了。”陶夏新認(rèn)為，糧食補(bǔ)貼的直接受益者應(yīng)該是種糧農(nóng)民，政府應(yīng)該將補(bǔ)貼集中到糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧大戶，種糧多的多補(bǔ)貼，種糧少的少補(bǔ)貼，不種糧的不補(bǔ)貼，這樣有利于激勵(lì)大規(guī)模、采用先進(jìn)技術(shù)、多付出汗水的農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)農(nóng)戶擴(kuò)大糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益。

　　“地板”逼近“天花板”，種糧補(bǔ)貼方式亟須改變

　　近年來(lái)，隨著國(guó)際糧價(jià)的回落，世界糧食市場(chǎng)對(duì)我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也形成了一定的壓力。陶夏新委員表示，“國(guó)家為了保護(hù)糧食安全，對(duì)于糧食有一定的保護(hù)價(jià)。但是現(xiàn)在由于農(nóng)民的種糧成本比較高，保護(hù)價(jià)定的比較高。但是進(jìn)口糧食到岸價(jià)格卻相對(duì)比較低，這就對(duì)我們糧食生產(chǎn)造成了很大的沖擊。習(xí)近平總書記在今年關(guān)于農(nóng)業(yè)的講話中，提到了一個(gè)‘天花板’和‘地板’的問題，我們農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)就是‘地板’，外國(guó)進(jìn)口糧食到岸價(jià)格是‘天花板’，它們兩個(gè)很接近了。”

　　在2015年全國(guó)糧食流通工作會(huì)議上，國(guó)家糧食局局長(zhǎng)任正曉指出，目前廣東港每噸國(guó)產(chǎn)玉米、大米、小麥分別比同品種進(jìn)口完稅價(jià)高出750元、900元和500元左右，玉米價(jià)差甚至一度超過1000元，三大谷物品種配額外進(jìn)口（繳納65%關(guān)稅）的價(jià)格逼近我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)。“如果房子里邊地板和天花板很接近，那么我們就沒有生存空間了。我們黑龍江省在種糧技術(shù)、生產(chǎn)規(guī)模方面都不比發(fā)達(dá)國(guó)家差，發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食價(jià)格之所以比較低，是因?yàn)樗麄兊恼写罅康难a(bǔ)貼。”陶夏新說(shuō)。

　　記者了解到，WTO將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為“綠箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是指政府在執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用應(yīng)通過公共基金資助，而不是從消費(fèi)者身上轉(zhuǎn)移而來(lái)，對(duì)于貿(mào)易不會(huì)產(chǎn)生扭曲作用，成員方無(wú)須承擔(dān)削減義務(wù)的補(bǔ)貼，屬于可免于削減就放行的一類補(bǔ)貼。“黃箱”政策是指那些政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，妨礙農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易的政策措施，包括價(jià)格支持、營(yíng)銷貸款、牲畜數(shù)量補(bǔ)貼、種子肥料、灌溉等投入補(bǔ)貼。WTO要求各成員方用綜合支持量來(lái)計(jì)算其措施的貨幣價(jià)值，并以此為尺度，逐步予以削減。“美國(guó)的補(bǔ)貼政策原來(lái)不符合WTO的規(guī)定，但是他后來(lái)把‘黃箱’政策變成了‘綠箱’，就是說(shuō)不再直接補(bǔ)貼價(jià)格，而是把補(bǔ)貼投到土地保護(hù)上面去了。這樣就既變相補(bǔ)貼了農(nóng)業(yè)，又不違反WTO的規(guī)定。”陶夏新告訴記者。

　　面對(duì)“地板”逼近“天花板”的現(xiàn)實(shí)，迫切需要國(guó)家改變現(xiàn)有的種糧補(bǔ)貼方式。陶夏新告訴記者，“‘天花板’目前我們沒有辦法改變，我們可以做的是把‘地板’往下降，把保護(hù)價(jià)格降低甚至取消，讓糧食產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。而要降低價(jià)格，就需要我們通過‘綠色’的方式，把種糧補(bǔ)貼發(fā)放到位。這樣既不違反WTO的規(guī)則，又能使種糧的農(nóng)民真正減輕負(fù)擔(dān)，走出目前‘天花板’和‘地板’日益接近的僵局。”

　　與此同時(shí)，種糧補(bǔ)貼披上“綠色”外衣之后，對(duì)于生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生重要的促進(jìn)作用。“我們現(xiàn)在提倡生態(tài)農(nóng)業(yè)，要減少化肥、農(nóng)藥等的使用量。但是化肥使用量減少之后產(chǎn)量就會(huì)下來(lái)，農(nóng)民就可能遭受一定的損失。所以我們可以通過補(bǔ)貼來(lái)激勵(lì)農(nóng)民，只要補(bǔ)貼能夠到位，補(bǔ)貼的力度足夠強(qiáng)，農(nóng)民自然就會(huì)積極主動(dòng)地貫徹生態(tài)農(nóng)業(yè)的要求。還有秸稈還田、施用有機(jī)肥等，這些符合生態(tài)農(nóng)業(yè)要求的措施都可以列入補(bǔ)貼名目。”陶夏新表示。

　　兩部委出臺(tái)種糧補(bǔ)貼新規(guī)，具體細(xì)則還需完善

　　陶夏新等委員的呼吁得到了相關(guān)部門的重視。今年5月22日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出將農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并在安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個(gè)省進(jìn)行試點(diǎn)。

　　《意見》中提到要將中央財(cái)政提前下達(dá)的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。支持對(duì)象為主要糧食作物的適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，重點(diǎn)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，體現(xiàn)“誰(shuí)多種糧食，就優(yōu)先支持誰(shuí)”。同時(shí)，意見還提出要將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼資金，用于耕地地力保護(hù)。補(bǔ)貼對(duì)象為所有擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補(bǔ)貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴(yán)格掌握補(bǔ)貼政策界限。

　　《意見》出臺(tái)后，農(nóng)業(yè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人咨詢了陶夏新委員的意見。他認(rèn)為，該文件的出臺(tái)，對(duì)于解決當(dāng)前種糧補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，具有很大的促進(jìn)作用，但是在一些關(guān)鍵細(xì)節(jié)上仍然有不足的地方。“《意見》中說(shuō)要將種糧補(bǔ)貼補(bǔ)給‘擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民’，但是這仍然是一個(gè)比較模糊的概念，到底是補(bǔ)給土地的承包戶呢，還是實(shí)際種地的種糧大戶呢？在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然會(huì)出現(xiàn)一些偏差，最后很可能還是補(bǔ)給了承包戶。”陶夏新表示。

　　對(duì)于《意見》中提到的“要將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金重點(diǎn)支持適度規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”，陶夏新表示，“這一點(diǎn)還沒有出臺(tái)具體的方案。目前我們黑龍江省已經(jīng)把發(fā)放給種糧大戶的‘20%’扣在手上了，光是農(nóng)墾總局就扣出了5個(gè)億。但是這5個(gè)億到底怎么發(fā)放到種糧大戶手中，大家心里都還沒底。這些具體的政策還需要在執(zhí)行中逐步完善。”