消防安全,是一項(xiàng)事關(guān)群眾生命財(cái)產(chǎn)安全,卻容易被忽視的工作。6月18日下午,以“建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收”為主題的第33次全國(guó)政協(xié)雙周協(xié)商座談會(huì)在全國(guó)政協(xié)禮堂金廳召開。十幾位全國(guó)政協(xié)委員、消防安全領(lǐng)域的專家學(xué)者以及相關(guān)政府部門的負(fù)責(zé)同志齊聚一堂,共同就如何進(jìn)一步做好建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收工作建言獻(xiàn)策。

對(duì)建設(shè)工程進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和備案抽查,是消防法賦予公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的重要行政職能。自消防部門開展消防設(shè)計(jì)審核與消防驗(yàn)收工作以來,通過嚴(yán)格把關(guān),消除了一大批火災(zāi)隱患,為保證建設(shè)工程的消防安全做出了積極的貢獻(xiàn)。但目前的這種審核與驗(yàn)收制度,也逐漸暴露出了與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)、把關(guān)不嚴(yán)、責(zé)任不清、效果不佳等突出問題,迫切需要從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行改革和完善。

實(shí)地走訪,深入了解

說起建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收,很多人的第一反應(yīng)可能是陌生和專業(yè)性強(qiáng),但如果稍作了解,就會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)關(guān)乎群眾生命安全的重要工作。而對(duì)于需要直接和消防部門打交道的建設(shè)單位來說,消防審核驗(yàn)收過程是否便民、利民、惠民,是否依法、高效,也是他們最關(guān)注的問題。

今年政協(xié)大會(huì)期間,全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)提交了關(guān)于規(guī)范消防行政審批工作的提案,兩會(huì)后又將建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收作為重點(diǎn)調(diào)研題目,針對(duì)社會(huì)上對(duì)消防工作反映比較突出的問題,開展監(jiān)督性調(diào)研。全國(guó)政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這個(gè)題目也非常重視,將其列為今年雙周協(xié)商座談會(huì)議題。為了更深入細(xì)致地了解相關(guān)情況,4月29日,全國(guó)政協(xié)邀請(qǐng)召開了由公安部消防局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)務(wù)院法制辦等部委相關(guān)負(fù)責(zé)人參加的情況介紹會(huì)。相關(guān)單位分別就建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收的相關(guān)情況及該領(lǐng)域目前存在的問題和遇到的困難等向調(diào)研組成員進(jìn)行了介紹和說明。

為此,以全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任季允石為組長(zhǎng)的調(diào)研組于5月上、中旬分別到陜西和黑龍江進(jìn)行了調(diào)研。

調(diào)研組分別走訪了西安、咸陽、延安、哈爾濱、大慶、齊齊哈爾等地的消防隊(duì)、消防審核驗(yàn)收申報(bào)窗口、消防器材生產(chǎn)企業(yè)、消防中介技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、建筑設(shè)計(jì)院以及一些消防安全重點(diǎn)單位,并與兩省政府及相關(guān)部門召開座談會(huì),聽取了有關(guān)情況匯報(bào)。

在與陜西省公安廳、咸陽市公安消防支隊(duì)等一線官兵的交談中,調(diào)研組成員了解到,目前工程消防審核驗(yàn)收工作遇到的最大困難,就是繁重的各類消防任務(wù)與警力短缺之間的矛盾。陜西省公安廳副廳長(zhǎng)馬中林介紹說,整個(gè)陜西省,從事消防設(shè)計(jì)審核和驗(yàn)收的專職人員也不過70多人。很多區(qū)縣消防大隊(duì)本身人員就很少,專門從事消防審核與驗(yàn)收的人員就更少。咸陽公安消防支隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)李琳也反映,他所在支隊(duì)的防火監(jiān)督處從事審核驗(yàn)收任務(wù)的干部只有12人,可一年需要審核的建筑圖紙卻達(dá)到了400余萬平方米。

除了警力短缺,中介服務(wù)機(jī)構(gòu)難以擔(dān)起重任,也是造成建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收存在亂象的問題之一。調(diào)研組發(fā)現(xiàn),目前,具備相關(guān)法定資質(zhì)的消防中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會(huì)需求,不僅如此,不少機(jī)構(gòu)還存在重檢測(cè)、輕管理,機(jī)構(gòu)發(fā)展混亂、人員素質(zhì)參差不齊,行業(yè)總體水平有待提高等問題。

另外,審核項(xiàng)目太多、重復(fù)審批也是調(diào)研組在實(shí)地走訪中聽到最多的問題。在哈爾濱消防支隊(duì),支隊(duì)長(zhǎng)于建國(guó)反映,現(xiàn)在一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)文件,在消防審核之前要經(jīng)過多個(gè)行政部門、至少4次的審核程序,且每次審核均涉及消防安全審核,從而造成了重復(fù)審批、交叉審批。

在齊齊哈爾的消防產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè),調(diào)研組了解到,由于企業(yè)間存在競(jìng)相壓價(jià)現(xiàn)象,從而導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量問題頻發(fā)。因此,在消防產(chǎn)品質(zhì)量方面,目前最需要解決的,就是要維護(hù)好市場(chǎng)秩序。

找準(zhǔn)問題,對(duì)癥下藥

調(diào)研期間,委員們一邊發(fā)現(xiàn)問題,一邊思考著解決問題的方法。

在陜西長(zhǎng)慶石化公司,當(dāng)了解到這里有658名志愿消防員,且定期舉行崗位消防、氣防設(shè)施使用等培訓(xùn)時(shí),全國(guó)政協(xié)委員、錦繡控股集團(tuán)董事局主席管飛不禁為他們的安全防火意識(shí)叫好。管飛說,美國(guó)消防員中69%是志愿消防隊(duì)員;德國(guó)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都是以志愿消防隊(duì)為主,志愿消防隊(duì)員達(dá)106萬;日本有志愿者組成的“消防團(tuán)”人數(shù)是具有公務(wù)員身份的“常備消防職員”人數(shù)的5倍多的時(shí)候?！霸谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天,我們面臨著嚴(yán)峻的消防安全形勢(shì),如果我們國(guó)家也建立志愿消防體系,就能在很大程度上緩解目前消防警力不足的問題?！彼f。

在走訪了消防技術(shù)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)和一些消防重點(diǎn)單位后,調(diào)研組發(fā)現(xiàn):要想做好消防安全這件事,無論是建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理,還是技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和消防部門,相互之間的配合可謂缺一不可。而現(xiàn)在遇到的問題,恰恰是消防安全責(zé)任落實(shí)不到位。

“現(xiàn)實(shí)情況是,設(shè)計(jì)單位認(rèn)為只要經(jīng)過了消防審核,自己的責(zé)任就撇清了;施工和監(jiān)理單位認(rèn)為只要經(jīng)過了消防驗(yàn)收,自己也就沒有責(zé)任了;建設(shè)單位出于對(duì)利益最大化的追求,能省則省,有些要求設(shè)計(jì)、施工單位鉆消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的空子,降低標(biāo)準(zhǔn),覺得只要過關(guān)就行。如果大家都這么想,消防安全很難得到保證。”在全國(guó)政協(xié)委員、山西省工商聯(lián)副主席李建明看來,只有從法律層面上進(jìn)一步明確建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的消防安全責(zé)任,才是解決目前各部門間責(zé)任不清問題的對(duì)癥良藥。

制度不改,頑疾難除。隨著調(diào)研的不斷深入和相關(guān)具體問題的逐步顯現(xiàn),調(diào)研組發(fā)現(xiàn),目前的消防審核與驗(yàn)收制度,在某些方面不僅沒有起到督促落實(shí)消防安全責(zé)任、提高建設(shè)工程消防安全水平的目的,反而成為了一些單位逃避責(zé)任、降低消防安全標(biāo)準(zhǔn)的借口。在與陜西、黑龍江相關(guān)部門的座談中,“消”與“防”是否應(yīng)該分離?采用何種方式的監(jiān)管才更有效、更高效?審核與驗(yàn)收到底應(yīng)該交給中介機(jī)構(gòu)還是繼續(xù)由消防部門來做?這些涉及建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收工作制度層面上的問題,也漸漸成為了調(diào)研組成員思考的重點(diǎn)。

大家認(rèn)為,如果取消實(shí)行消防設(shè)計(jì)審核與驗(yàn)收制度,優(yōu)點(diǎn)是合并了行政許可事項(xiàng),減少了審批環(huán)節(jié),有助于更好地落實(shí)建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工等單位的消防安全責(zé)任,也更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。但缺點(diǎn)也顯而易見,就是建設(shè)工程易形成先天性火災(zāi)隱患,一旦出現(xiàn)事故,機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的能力難以保證。如果繼續(xù)實(shí)行消防設(shè)計(jì)審核與驗(yàn)收制度,那就應(yīng)該將所有建設(shè)項(xiàng)目均實(shí)行審核與驗(yàn)收制度,同時(shí)加強(qiáng)責(zé)任倒查和追究力度。但又容易增加行政許可成本,不利于簡(jiǎn)政放權(quán)。

面對(duì)矛盾與難題,調(diào)研組也在思考尋找科學(xué)合理的答案。

集中智慧,群策群力

兩周時(shí)間,兩個(gè)省份,6個(gè)城市,調(diào)研組的成員們深入基層,進(jìn)行了認(rèn)真扎實(shí)的調(diào)研,6月18日,他們帶著調(diào)研后的思考來到全國(guó)政協(xié),并在雙周協(xié)商會(huì)上群策群力,集中討論。

“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來,對(duì)于建筑消防安全,應(yīng)強(qiáng)化建設(shè)單位的第一責(zé)任,強(qiáng)化參與建設(shè)各方主體的相關(guān)責(zé)任。涉及建設(shè)審查和竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié),更多引入市場(chǎng)機(jī)制,通過專業(yè)水準(zhǔn)較高的第三方實(shí)施,從而使政府部門從直接參與或行政審批中解脫出來?！比珖?guó)政協(xié)委員、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長(zhǎng)齊驥在發(fā)言中建議,現(xiàn)階段,應(yīng)通過深化改革,重點(diǎn)是打破行業(yè)壟斷,方便參與建筑工程的各方主體,提高效率,提升安全性能。

全國(guó)政協(xié)委員、最高人民檢察院檢察委員會(huì)原專職委員楊振江建議:消防改革,應(yīng)當(dāng)做好兩個(gè)“分離”。一是“消”與“防”的分離。消防部門依法承擔(dān)救火救援等“消”的職能,審批、驗(yàn)收等“防”的職能則剝離出去,由各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體負(fù)責(zé)。這樣既強(qiáng)調(diào)和突出了消防一線官兵在救火救援中的重要作用,也在相當(dāng)程度上緩解了消防編制、人員、技術(shù)力量不足的問題。二是“消防設(shè)計(jì)審核”與“消防驗(yàn)收”的分離?？梢詫⑾涝O(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收的范圍予以縮減,甚至完全取消。同時(shí),完善備案及抽檢制度,由“前置的管控”向“后置的監(jiān)督”過度。這樣就可以有效避免利用審核的權(quán)力來涉租、尋租,同時(shí),也將減少審核的成本。

“建設(shè)工程消防審核的主要目的是加強(qiáng)消防安全源頭管控、減少建設(shè)工程先天性火災(zāi)隱患。以此目標(biāo)為導(dǎo)向,審批改革應(yīng)細(xì)化分類不同建筑物消防標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)事前咨詢與事中監(jiān)管工作,合理簡(jiǎn)化建設(shè)單位審批環(huán)節(jié),同時(shí)做好社會(huì)消防審查機(jī)構(gòu)的規(guī)范與培訓(xùn)工作,在建設(shè)工程設(shè)計(jì)審核與驗(yàn)收方面予以指導(dǎo)配合。”清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云在發(fā)言中建議。

對(duì)于如何規(guī)范消防監(jiān)督管理工作,全國(guó)政協(xié)委員、山西省工商聯(lián)副主席李建明認(rèn)為,現(xiàn)在消防工程建設(shè)普遍存在3個(gè)問題。一是責(zé)任界限難以劃清。二是不具備相應(yīng)資質(zhì)與資格的企業(yè)和人員通過“掛證”從事消防工程建設(shè),給權(quán)力尋租、工程質(zhì)量埋下巨大隱患。三是已經(jīng)取得消防工程施工資質(zhì)及消防器材經(jīng)營(yíng)許可的單位不能隨意跨區(qū)域施工,導(dǎo)致地區(qū)壟斷嚴(yán)重,極易產(chǎn)生腐敗。為此,他建議將建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)、施工質(zhì)量管理并入建筑質(zhì)量管理,將消防工程質(zhì)量責(zé)任納入建筑工程質(zhì)量責(zé)任,消防工程建設(shè)單位和人員的資質(zhì)、資格認(rèn)證,由住建部門負(fù)責(zé)審核驗(yàn)收,統(tǒng)一歸口管理。同時(shí),取消消防工程建設(shè)和消防器材專營(yíng),遵循市場(chǎng)規(guī)律,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,由建設(shè)單位自主選擇有資質(zhì)、資格的企業(yè)。

“今年年初,中央下發(fā)了《關(guān)于全面深化公安改革若干問題的框架意見》,提出修訂消防法,實(shí)行消、防分離,審、驗(yàn)分離。從調(diào)研情況來看,盡管公安消防部門非常重視建設(shè)工程消防審核驗(yàn)收工作,內(nèi)部工作制度和監(jiān)督規(guī)范也比較完善,但由于種種原因,社會(huì)上對(duì)建設(shè)工程消防審批的意見仍比較大?！比珖?guó)政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)副主任季允石介紹了調(diào)研組的調(diào)研情況,針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題,他表示:調(diào)研組一致認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)按照中央決定的改革方向和任務(wù),對(duì)消防監(jiān)督管理職能進(jìn)行調(diào)整,推進(jìn)消、防分離改革,并且通過改進(jìn)監(jiān)督檢查模式,督促社會(huì)單位自我管理、主動(dòng)擔(dān)責(zé)。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家預(yù)防腐敗局原專職副局長(zhǎng)崔海容將目光放在了進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán),防止消防腐敗上。他建議:取消消防行政審批項(xiàng)目,變防火管理為制度監(jiān)督,鼓勵(lì)培育消防技術(shù)行業(yè)協(xié)會(huì),以提高工作效率,降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。

“建設(shè)工程消防安全監(jiān)督管理應(yīng)該按行政區(qū)域,實(shí)行屬地管理。政府各相關(guān)部門也要進(jìn)一步改善和加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理和監(jiān)督,強(qiáng)化從發(fā)展規(guī)劃、立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)理。另外,一項(xiàng)工程的建設(shè)雖然涉及多道程序、多個(gè)機(jī)構(gòu),但工程的建設(shè)者必須對(duì)全部過程、建成后整個(gè)工程的消防安全負(fù)‘首責(zé)’,只有這樣,才能把工程建設(shè)消防安全的責(zé)任落到實(shí)處?！比珖?guó)政協(xié)委員、原衛(wèi)生部副部長(zhǎng)邵明立認(rèn)為,只有逐步建立起政府統(tǒng)管、各負(fù)其責(zé)、工程建設(shè)方為第一消防安全責(zé)任人的消防安全責(zé)任體系,才能更有效地確保建設(shè)工程消防安全。

全國(guó)政協(xié)委員、北京市政工程設(shè)計(jì)研究總院副院長(zhǎng)劉勇提到了整合有關(guān)部門的職能,并做好相關(guān)法律修訂和銜接的問題。他建議,把消防技術(shù)審核權(quán)交給社會(huì)中介審查機(jī)構(gòu),消防職能機(jī)構(gòu)則把主要工作放在消防安全的法規(guī)制度建設(shè)、調(diào)查監(jiān)督與指導(dǎo)、防火與救災(zāi)、教育與培訓(xùn)、消防研究與實(shí)驗(yàn)等工作中。對(duì)于《消防法》、《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理?xiàng)l例》等消防法規(guī),與《建筑法》、《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等建設(shè)工程法規(guī)中存在的沖突內(nèi)容,應(yīng)互相統(tǒng)籌,協(xié)調(diào)修訂。

對(duì)于如何解決消防驗(yàn)收中存在的問題,全國(guó)政協(xié)委員、北京新世紀(jì)成功集團(tuán)董事長(zhǎng)李玉玲和全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳世強(qiáng)都不約而同地認(rèn)為,消防驗(yàn)收應(yīng)該加強(qiáng)消防施工過程中的檢查,實(shí)行過程控制,而不僅僅是滯后的“事后檢查”。這樣就不會(huì)造成事后整改困難,甚至無法整改的情況。

委員們和專家學(xué)者們?cè)诎l(fā)言中各抒己見,有些觀點(diǎn)甚至針鋒相對(duì)。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)華孚貿(mào)易發(fā)展集團(tuán)公司國(guó)內(nèi)貿(mào)易工程設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)陳昌生就認(rèn)為:在目前設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位,甚至審圖機(jī)構(gòu),相對(duì)于建設(shè)單位都處于從屬地位,在審圖機(jī)關(guān)專業(yè)性、中立性仍需培育的情況下,如果取消消防機(jī)構(gòu)的行政審批,會(huì)減少對(duì)建設(shè)單位片面追求利潤(rùn)的制約,因此,政府還是應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)消防審核驗(yàn)收的監(jiān)管。北京市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司副總經(jīng)理鄭實(shí)也認(rèn)為,消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收的政府職能應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)化而不宜社會(huì)化。

除了圍繞消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收問題建言獻(xiàn)策,不少委員還將視角投向了和消防有關(guān)的其他方面。管飛、陳莉、白鶴祥等委員分別就發(fā)展志愿消防、加強(qiáng)消防專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)、讓消防走職業(yè)化路子等問題表達(dá)了自己的看法和建議。王二虎委員提出了逐步普及智能消防系統(tǒng)的想法;林海燕委員認(rèn)為應(yīng)該引入保險(xiǎn)機(jī)制,推進(jìn)消防社會(huì)化;蘇如春委員提議推進(jìn)消防社會(huì)化組織建設(shè);何水法委員則建議修改消防法……

辯證的思維,不同的角度,新穎的思路……短短兩個(gè)多小時(shí)里,委員和專家們智慧的交流中讓消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收的未來發(fā)展之策變得越來越清晰、明朗。