明確功能定位　改革大勢所趨

　　由中國人民銀行會同有關(guān)單位提出的國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這三大政策性銀行改革實施總體方案，日前已獲國務(wù)院批準(zhǔn)。批復(fù)的方案確立了中國政策性銀行改革和運營的基本框架和思路，而改革中的關(guān)鍵點，如機構(gòu)的定位、政策性和自營性業(yè)務(wù)的劃分以及資本金約束指標(biāo)等也一一浮出水面。

　　警惕　防范兩類業(yè)務(wù)風(fēng)險相互傳導(dǎo)

　　為了將商業(yè)性金融和政策性金融區(qū)別開來，借鑒成熟國家的經(jīng)驗，我國于1994年組建了三家政策性銀行。政策性銀行在中國已經(jīng)經(jīng)歷了逾20年的發(fā)展歷程，三家銀行最初的定位都是單純做政策性業(yè)務(wù)，不過，在多年的發(fā)展歷程中，三家銀行都不同程度地涉足了自營性業(yè)務(wù)。此次國務(wù)院批復(fù)的方案要求，三家銀行要進(jìn)一步厘清自營性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)的邊界，防止風(fēng)險相互傳遞。

　　批復(fù)文件顯示，中國進(jìn)出口銀行要“堅持以政策性業(yè)務(wù)為主體，合理界定業(yè)務(wù)范圍，明確風(fēng)險補償機制”；農(nóng)發(fā)行要“通過對政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)實施分賬管理、分類核算，明確責(zé)任和風(fēng)險補償機制”。

　　據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者了解，具體而言，對于進(jìn)出口銀行而言，厘清政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)的邊界是當(dāng)務(wù)之急，而對于自營性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)界定相對明晰的農(nóng)發(fā)行，改革方案則對其新增的自營性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)之間的比例提出了明確要求。

　　另據(jù)媒體報道，農(nóng)發(fā)行實行分賬管理，商業(yè)性業(yè)務(wù)比例和政策性業(yè)務(wù)比例為三七分，即商業(yè)性業(yè)務(wù)占信貸總規(guī)模的30%，政策性業(yè)務(wù)占70%。

　　一位在農(nóng)發(fā)行工作多年的人士向《經(jīng)濟參考報》記者介紹，在銀行建立初期，其業(yè)務(wù)全部是收購糧棉油儲備這樣的政策性業(yè)務(wù)，不過在2004年之后，為了擴大自身較小的業(yè)務(wù)量，農(nóng)發(fā)行陸續(xù)向監(jiān)管部門申請開展了一些新業(yè)務(wù)。“這些業(yè)務(wù)包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村企業(yè)貸款等，不過，這部分業(yè)務(wù)的風(fēng)險是銀行自擔(dān)的。”該人士表示，由于前幾年其自營商業(yè)性業(yè)務(wù)不良率抬升，其業(yè)務(wù)發(fā)展速度在近兩年也有所放緩。

　　“外界也擔(dān)心如果自營性和政策性兩塊業(yè)務(wù)不能完全分開，風(fēng)險可能會相互傳遞，比如把有盈利的都算作自營性業(yè)務(wù)，而虧損的業(yè)務(wù)都算作政策性業(yè)務(wù)，由財政承擔(dān)風(fēng)險。”他說。不過他也表示，兩者在貸款科目上分開比較容易，但是在成本核算上徹底分賬并不容易，因為吸收資金的來源和相關(guān)經(jīng)辦人員是不能“被分開”的，因此，落實政策還有很多工作要做。

　　方向　不同業(yè)務(wù)資本金管理將有差異

　　政策性銀行未來將接受更為嚴(yán)格的資本金監(jiān)管要求。此次批復(fù)方案對國開行提出“合理補充資本金，強化資本約束機制”的要求，對進(jìn)出口銀行提出“提升資本實力，建立資本充足率約束機制”的要求，對農(nóng)發(fā)行提出“確立以資本充足率為核心的約束機制”的要求。

　　可以查詢到的官方數(shù)據(jù)顯示，截至2013年末，國開行的資本充足率水平達(dá)11%以上。不過，進(jìn)出口銀行和農(nóng)發(fā)行在其2013年年報中并未披露其資本充足率水平。一位業(yè)內(nèi)人士對記者表示，以農(nóng)發(fā)行為例，自1994年國家出資200億元成立農(nóng)發(fā)行以來，此后其再未通過任何渠道補充過資本，可是其資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)成倍擴張，因此，由此測算，其資本充足率水平應(yīng)該是很低的。“對于政策性銀行是否要接受資本監(jiān)管一直存在爭議，之前在監(jiān)管上一直使用的是信貸規(guī)模控制的方式。”該人士說。

　　對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授丁志杰表示，三家政策性銀行除了政策性業(yè)務(wù)之外都有自營性業(yè)務(wù)，有一些和政策性業(yè)務(wù)關(guān)系不大，也面臨著和商業(yè)性銀行一樣的風(fēng)險，對政策性銀行資本充足進(jìn)行監(jiān)管十分必要，這是保障經(jīng)營安全、防范金融風(fēng)險的重要手段。

　　業(yè)內(nèi)專家也表示，未來，補充資本的渠道可能會集中在利潤留存和財政出資等渠道。一位銀行業(yè)分析師表示，政策性銀行資本充足率達(dá)標(biāo)應(yīng)該不存在技術(shù)難題，政策性銀行目前的資產(chǎn)狀況比起上一輪改革前的國有四大銀行要好很多。

　　另據(jù)記者了解，三大銀行的資本充足率將統(tǒng)一按照10.5%的標(biāo)準(zhǔn)實施，而未來若銀行達(dá)到系統(tǒng)性重要銀行的水平，則有可能參照商業(yè)銀行目前的監(jiān)管指標(biāo)，將資本充足率標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)一步提升1個百分點，達(dá)到11.5%的水平。

　　“表面上看，該資本充足率水平和商業(yè)銀行是一致的，但是在內(nèi)部具體的計算和處理上還是和商業(yè)銀行會有所不同，在具體操作上將體現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)的差異性，也就是說，因為政策性業(yè)務(wù)有財政資金兜底，因此，在計算和其相關(guān)的風(fēng)險資產(chǎn)時，權(quán)重就會相對較低。”丁志杰說。

　　效用　助推穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)

　　業(yè)內(nèi)人士分析指出，當(dāng)前，我國經(jīng)濟下行壓力增大。為了盡快適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，國家推出了一系列具有重大戰(zhàn)略意義的發(fā)展項目，包括加大結(jié)構(gòu)性改革力度，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶以及新型城鎮(zhèn)化等重要戰(zhàn)略。實際上，想要順利推動這些項目的實施，開發(fā)性金融和政策性金融無疑是其中的先導(dǎo)性力量，可以起到撬動社會資本的牽引作用。因此，在這個時期劃定政策性銀行改革框架，意義巨大。

　　另外，值得注意的是，在過去21年的發(fā)展歷程中，三家政策性銀行在借鑒國際經(jīng)驗的同時，也探索出了具有自身特色的發(fā)展路徑。而此次改革方案則進(jìn)一步肯定這方面的實踐，并進(jìn)一步明確了商業(yè)性金融機構(gòu)、開發(fā)性金融機構(gòu)和政策性金融機構(gòu)之間的差異性。

　　“學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為開發(fā)性金融是政策性金融的一種，只是業(yè)務(wù)領(lǐng)域和方式有差別，不過在這些年的實踐中，盡管在邊界上仍存在模糊地帶，但開發(fā)性金融和政策性金融還是形成了一些差別。改革方案中差異化定位的提出正是基于現(xiàn)實做出的調(diào)整和改變。”丁志杰表示。他說，開發(fā)性金融和政策性金融的區(qū)別之一在于財政是否兜底。或者說，對于政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)，國家財政是要補貼的。

　　國家開發(fā)銀行董事長胡懷邦在接受記者采訪時表示，開發(fā)性金融機構(gòu)具有準(zhǔn)政府性質(zhì)，主要特征是服務(wù)國家戰(zhàn)略、依托國家信用支持、市場運作、保本微利。他說，與傳統(tǒng)政策性金融相比而言，開發(fā)性金融是傳統(tǒng)政策性金融的深化與發(fā)展。如在資金運作上，傳統(tǒng)政策性金融著眼于社會效益，不追求自身業(yè)績，依靠政府預(yù)算和補貼支持；開發(fā)性金融要求資金回流和安全，按市場原理和市場化原則運作，強調(diào)支持發(fā)展與防范風(fēng)險并重，注重資產(chǎn)質(zhì)量和整體財務(wù)可持續(xù)，提高了機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的能力。在項目開發(fā)上，傳統(tǒng)政策性金融按行政指令配置資源，依靠補貼進(jìn)行運作；開發(fā)性金融除少量國家指令項目外，絕大部分項目由開發(fā)性金融機構(gòu)根據(jù)國家戰(zhàn)略政策導(dǎo)向面向市場自主開發(fā)，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略金融運作。

　　丁志杰也表示，開發(fā)性金融比一般政策性銀行投資周期更長，能承擔(dān)的風(fēng)險更高。國開行在這方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，希望其能在配合未來“一帶一路”等國家建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略上起到更多積極作用。