10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，落實(shí)新預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，堅(jiān)決制止違規(guī)舉債，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。記者第一時(shí)間采訪有關(guān)部門和專家，對(duì)意見(jiàn)內(nèi)容進(jìn)行了解讀。

　　省級(jí)政府為舉債主體，只能發(fā)行政府債券，限定規(guī)模及用途

　　意見(jiàn)的一大亮點(diǎn)，是明確了舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模以及舉債程序，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府債務(wù)資金的使用，并通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和完善應(yīng)急處置等落實(shí)償債責(zé)任，著力解決地方政府性債務(wù)“怎么借、怎么管、怎么還” 的問(wèn)題。

　　意見(jiàn)明確，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省級(jí)代為舉借。政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。

　　地方政府舉債采取政府債券方式。對(duì)沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還；對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。

　　在規(guī)范地方政府債務(wù)資金使用上，意見(jiàn)也作了嚴(yán)格規(guī)定：一是限定債務(wù)用途。債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。建立對(duì)違規(guī)使用債務(wù)資金的懲罰機(jī)制。二是納入預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理?；蛴袀鶆?wù)確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入預(yù)算管理。

　　如何落實(shí)地方政府償債責(zé)任？意見(jiàn)明確指出，劃清政府與企業(yè)、中央與地方的償債責(zé)任。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。地方政府對(duì)其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。

　　同時(shí)，還要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和完善應(yīng)急處置預(yù)案。定期評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。當(dāng)?shù)胤秸y以自行償還債務(wù)時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制。此外，還要完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、考核問(wèn)責(zé)、政府信用體系建設(shè)、債權(quán)人約束等各項(xiàng)配套制度。

　　修明渠堵暗道，加快建立地方政府舉債機(jī)制，堅(jiān)決制止違規(guī)舉債

　　“允許地方政府發(fā)債不是全面放開(kāi)，而是要加強(qiáng)管理，有堵有疏。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云認(rèn)為，在法律的框架下允許地方政府適度舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國(guó)際的通行做法。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于沒(méi)有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限，缺乏全面系統(tǒng)的管理機(jī)制，地方政府舉債缺乏“明渠”，主要通過(guò)融資平臺(tái)公司等方式舉借政府性債務(wù)。這不僅難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢(shì)，還導(dǎo)致了局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)加速積累。這些問(wèn)題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)有可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

　　“意見(jiàn)明確規(guī)定，地方政府債務(wù)不得通過(guò)企事業(yè)單位來(lái)舉借，舉債方式只能發(fā)行政府債券。”喬寶云表示，依法將公開(kāi)發(fā)行債券作為地方政府唯一舉債渠道，有利于增強(qiáng)財(cái)政透明度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展，對(duì)于提高國(guó)家治理能力和水平具有重要意義。

　　“防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)模控制是核心內(nèi)容。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)主要采取上級(jí)控制和市場(chǎng)約束兩種手段。市場(chǎng)化程度高、聯(lián)邦體制的國(guó)家通常以市場(chǎng)約束為主，上級(jí)控制為輔；市場(chǎng)化程度較低、單一體制的國(guó)家通常以上級(jí)控制為主，市場(chǎng)約束為輔。在我國(guó)現(xiàn)階段，市場(chǎng)對(duì)政府約束偏軟，難以實(shí)現(xiàn)主要依靠市場(chǎng)約束地方政府舉債。因此，對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，勒緊債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“韁繩”，是十分必要的。

　　妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目資金，力促改革平穩(wěn)過(guò)渡

　　在原法律框架下，地方政府可以通過(guò)銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債?，F(xiàn)在禁止地方政府通過(guò)銀行貸款等方式舉債，會(huì)不會(huì)影響這些領(lǐng)域建設(shè)？

　　對(duì)此，財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)，盡管新修訂的預(yù)算法限定了地方政府舉債方式，禁止通過(guò)銀行貸款等方式舉債，但地方政府仍可以為保障性住房、公路、水利等項(xiàng)目建設(shè)發(fā)行專項(xiàng)債券或者將一般債券資金用于這些領(lǐng)域，增加新的資金來(lái)源。同時(shí)，意見(jiàn)積極推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場(chǎng)化方式融資，參與公益性項(xiàng)目建設(shè)。另外，對(duì)融資平臺(tái)公司在建的公益性項(xiàng)目，也允許過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)通過(guò)銀行貸款等原定融資方式籌資建設(shè)。目前，在地方政府的存量債務(wù)中，政府債券只占很小一部分，大部分債務(wù)是通過(guò)融資平臺(tái)舉債或通過(guò)企業(yè)發(fā)債，這些資金利息高、期限短，用于基礎(chǔ)設(shè)施等周期長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目，屬于資金錯(cuò)配，地方政府償債壓力大。

　　意見(jiàn)還明確，對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，允許各地區(qū)發(fā)行地方政府債券置換。對(duì)項(xiàng)目自身收入不夠償還債務(wù)的，通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增強(qiáng)盈利能力等措施，增強(qiáng)償債能力。

　　“以2013年為例，政府債券的平均融資成本在4%左右，遠(yuǎn)低于其他融資方式。允許發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有利于減輕政府利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)白重恩表示，更重要的是，通過(guò)置換可以使原來(lái)五花八門的政府性債務(wù)，逐步由單一規(guī)范的政府債券替代，這將大大降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　白重恩強(qiáng)調(diào)，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須改變 “重借不重還”現(xiàn)象，一定要把責(zé)任落實(shí)到人。意見(jiàn)提出建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制十分必要，誰(shuí)違規(guī)舉債、加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。“考核問(wèn)責(zé)要?jiǎng)诱娓?，?dāng)預(yù)警機(jī)制發(fā)出信號(hào)，表明一個(gè)地區(qū)處于債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，就要及時(shí)查找原因、追究責(zé)任。如果等到風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)再問(wèn)責(zé)就太晚了，一旦造成危害和損失將很難彌補(bǔ)。”

　　政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控（延伸閱讀）

　　據(jù)測(cè)算，政府總負(fù)債率為39.43%，低于國(guó)際通行60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)

　　“從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面和全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果看，目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　從經(jīng)濟(jì)基本面看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好的基本面沒(méi)有改變，我國(guó)政府性債務(wù)是經(jīng)過(guò)多年形成的，債務(wù)余額也將在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)逐漸償還，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將為債務(wù)償還提供根本保障。中央政府對(duì)債務(wù)管理一直采取審慎原則，只要嚴(yán)格加強(qiáng)管理，依法合理控制政府性債務(wù)增量，我國(guó)政府性債務(wù)就不會(huì)出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)。

　　從審計(jì)結(jié)果看，截至2012年底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)19.1萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.8萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)5.9萬(wàn)億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)9.6萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.5萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3.8萬(wàn)億元。2007年以來(lái)，各年度全國(guó)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%，按此比例折算，全國(guó)各級(jí)政府需要償還的債務(wù)為20.5萬(wàn)億元，其中，地方政府需要償還的債務(wù)為10.7萬(wàn)億元。

　　由此可以測(cè)算出，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為36.74%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，分別按照2007年以來(lái)各年度由財(cái)政資金實(shí)際償還的最高比率19.13%和14.64%折算，總負(fù)債率為39.43%，低于國(guó)際上通常使用的60%負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)這一參考值。全國(guó)政府外債占GDP比率為0.91%，遠(yuǎn)低于國(guó)際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。