法治援藏：推進(jìn)依法治藏偉大實(shí)踐

　　8月18日晚8時(shí)，西藏自治區(qū)黨委常委會擴(kuò)大會議正在召開。按慣例不列席會議的自治區(qū)政府法制辦主任劉秀宏當(dāng)晚出現(xiàn)在常委會現(xiàn)場。

　　當(dāng)天上午，西藏工布江達(dá)縣加興鄉(xiāng)國道318線附近發(fā)生了一起重大交通事故，一輛旅游大巴墜河，車內(nèi)45人救出29人、當(dāng)場發(fā)現(xiàn)遇難者3名。

　　自治區(qū)黨委書記陳全國在會上高度強(qiáng)調(diào)了交通安全責(zé)任，要求各有關(guān)部門按各自職責(zé)明確分工，組成現(xiàn)場事故調(diào)查組、醫(yī)療救助組、善后處理組。同時(shí)他強(qiáng)調(diào)必須對事故進(jìn)行技術(shù)和法律分析，成立法律政策組，根據(jù)事故調(diào)查情況按照有關(guān)黨紀(jì)規(guī)定對相關(guān)人員問責(zé)。

　　重大事故法制辦列席常委會

　　“幾年前，遇到這樣的重大事故，作為政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法制辦通常不會被通知參會。往往是領(lǐng)導(dǎo)拍板，決定怎么辦就怎么辦。”自治區(qū)政府法制辦副主任劉波是國務(wù)院法制辦派出的第六批、第七批兩屆援藏干部。她告訴《法制日報(bào)》記者，現(xiàn)在從自治區(qū)黨委到政府，領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)會主動征求法制辦的意見，也越來越重視按照法定程序和法律規(guī)定來處理。

　　“重大事故發(fā)生后常委會邀請法制辦領(lǐng)導(dǎo)列席就是一個(gè)很好的例證。”

　　中央實(shí)施對口援藏政策20年來，全國人大常委會、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、國務(wù)院法制辦、全國律協(xié)及各援藏省市相應(yīng)立法、政法、司法機(jī)構(gòu)、律師協(xié)會相繼派出了一千多名援藏干部和援藏律師奔赴西藏，為西藏的民主法治建設(shè)添磚加瓦，將先進(jìn)法治理念和法治思維帶進(jìn)雪域高原。

　　黨的十八大明確指出，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。2013年8月，中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席俞正聲在西藏調(diào)研，提出“依法治藏、長期建臧、夯實(shí)基礎(chǔ)、爭取人心”的16字方針，確立了依法治藏的戰(zhàn)略思想。

　　事實(shí)上， 2012年11月，黨的十八大剛剛結(jié)束不久，西藏自治區(qū)黨委、政府順應(yīng)形勢，提出建設(shè)包括“法治西藏”在內(nèi)的“六個(gè)西藏”的新部署。此后，法制辦的地位明顯加強(qiáng)。

　　在8﹒18事故發(fā)生后，法制辦需要盡快拿出針對遇難者家屬賠償?shù)姆梢庖姡瑫r(shí)要提供問責(zé)的相關(guān)法律意見。

　　去年拉薩市墨竹工卡縣發(fā)生3﹒29泥石流事故后，自治區(qū)政府法制辦作為政策組牽頭單位，迅速召集成員單位研究事故的法律定性和責(zé)任，先后起草了《“3.29”地質(zhì)災(zāi)害撫慰救助方案》、《“3.29”地質(zhì)災(zāi)害撫慰救助協(xié)議》等10余份善后處理政策、文件，及時(shí)為自治區(qū)黨委、政府決策提供依據(jù)和參考，確保了善后處理工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

　　羅馬不是一天建成的，執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，法治理念的形成更不是一朝一夕之功。

　　健全立法取代紅頭文件

　　劉文淼，西藏自治區(qū)黨委政法委610辦公室主任，1985年大學(xué)畢業(yè)進(jìn)藏工作至今的老西藏，曾經(jīng)在山南地委擔(dān)任過副秘書長和山南地委政法委副書記。“過去，西藏的法律法規(guī)很不健全，遇到問題，都是靠紅頭文件，沒有紅頭文件就聽領(lǐng)導(dǎo)的指示”。劉文淼在工作中明顯感覺到，這種狀況，最近幾年有了很大改觀。他過去工作過的山南，大力加強(qiáng)法治山南工作，而現(xiàn)在所供職的自治區(qū)黨委政法委也越來越注重運(yùn)用法治手段對政法機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，基本不對個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，尊重法院、檢察院獨(dú)立行使職權(quán)。

　　上個(gè)世紀(jì)90年代初開始，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快車道。當(dāng)時(shí)國家要求加快法制建設(shè)，但許多地方無法可依。“立法不能立竿見影看到效益，很多地方領(lǐng)導(dǎo)不重視立法，造成了‘先發(fā)展后保護(hù)，先破壞后修復(fù)’的惡果，對環(huán)境、生態(tài)造成不可逆的破壞力。”劉波說，西藏是世界第三極，是世界最后一片凈土，特殊的地理位置和脆弱的生態(tài)環(huán)境，決定了它的發(fā)展決不能走內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的老路。必須要汲取教訓(xùn)，這一切，都需要法律的制約，制度的約束和先進(jìn)理念的引導(dǎo)。

　　2010年，劉波援藏的第一年，她主導(dǎo)并制定了《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》，《西藏自治區(qū)旅游條例》、《西藏自治區(qū)氣象探測設(shè)施和環(huán)境管理辦法》，并且對《西藏自治區(qū)氣候資源管理?xiàng)l例》展開了立法前調(diào)研，2013年，劉波又主導(dǎo)出臺了《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》。

　　“生態(tài)是西藏的生命線，領(lǐng)導(dǎo)們一直再三強(qiáng)調(diào)一定要守住生態(tài)環(huán)保這個(gè)底線。過去，出現(xiàn)污染環(huán)境的問題，主要靠批評教育，靠行政指令。以立法形式確定環(huán)保目標(biāo)和責(zé)任后，它的震懾力、約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過紅頭文件和口頭批評教育。”

　　有了法規(guī)后，我們明確了各級政府和各部門負(fù)責(zé)人的環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任，對于決策失誤、不履行環(huán)保職責(zé)的依法追責(zé)。對于造成生態(tài)破壞的企業(yè)，依法進(jìn)行關(guān)閉和限期治理。

　　何黎清，全國人大常委會第7批援藏干部，2013年來到西藏?fù)?dān)任自治區(qū)人大常委會法工委處長，他和劉波在立法方面持相同觀點(diǎn)。“西藏進(jìn)入跨越式發(fā)展階段，必須有與之相配套的制度規(guī)范，這樣才是社會健康發(fā)展、永續(xù)發(fā)展的常態(tài)。”

　　2013年以來，自治區(qū)人大及其常委會共審議12件法規(guī)草案、通過11件，修改地方性法規(guī)8件，充分發(fā)揮了立法的引領(lǐng)和推動作用。同時(shí)，主動邀請全國人大專家開展立法評估講座，召開立法座談會50余次、專家論證會10余次，探索建立群眾、代表、專家等多方參與的立法機(jī)制。

　　何黎清說，這個(gè)立法進(jìn)度超過了往年。同時(shí)，西藏人大越來越注重發(fā)揮法治在社會管理中的重要作用，堅(jiān)持重大問題通過人大立法解決。近年來，自治區(qū)人大及常委會審議通過了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、統(tǒng)計(jì)法、監(jiān)督法、檔案法等實(shí)施辦法，修訂防震減災(zāi)法、未成年人保護(hù)法等實(shí)施辦法，確保與上位法銜接配套。對關(guān)系民生的就業(yè)促進(jìn)法、義務(wù)教育法、婦女權(quán)益保障法等實(shí)施辦法，抓緊起草審議，及時(shí)頒布施行。經(jīng)過多年發(fā)展，西藏已初步建立了具有獨(dú)特調(diào)整對象、立法原則和立法程序的民族法規(guī)體系。

　　法治維穩(wěn)取代花錢買平安

　　西藏地處反分裂斗爭的第一線，始終處于意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭的“風(fēng)口浪尖”。2006年，從北京市通州區(qū)區(qū)長崗位調(diào)藏工作的鄧小剛，經(jīng)過8年的歷練，如今是西藏自治區(qū)黨委副書記、自治區(qū)常務(wù)副主席、政法委書記。在他看來，西藏有著與全國其他地區(qū)都不太一樣的區(qū)情和戰(zhàn)略地位，特殊的地理位置和特殊的政治歷史原因，決定了反對分裂、維護(hù)穩(wěn)定必然成為西藏工作的重中之重。為此，花錢買平安，花錢維穩(wěn)一度成為西藏某些領(lǐng)導(dǎo)和一些地區(qū)的主導(dǎo)思想。

　　藏文化發(fā)源地山南曾發(fā)生過一起長達(dá)3年的姚勝向加查縣政府索要300萬元“了結(jié)款”的上訪案。今年4月，這個(gè)案件移交到了山南地區(qū)檢察分院。檢察長劉志剛是2004年通過司法部選派第四批援藏干部，3年后選擇調(diào)藏工作。

　　劉志剛仔細(xì)研究卷宗材料后發(fā)現(xiàn)，這個(gè)案子案情很清晰，就是聚眾斗毆。姚勝和家人被人打了，打人的人逍遙法外，醫(yī)療費(fèi)一直是政府墊付。由于害怕聚眾上訪，縣政府一直在和姚勝談判協(xié)商，姚勝原本同意政府賠償160萬了結(jié)此事，可當(dāng)政府答應(yīng)給錢時(shí)姚勝又反悔，非要300萬才能了結(jié)。“這不明顯是訛詐政府嗎？”劉志剛說，在處理這個(gè)案子上，當(dāng)?shù)卣乃季S是花錢買穩(wěn)定，花錢買平安。

　　“穩(wěn)定不是靠花錢買來的，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，堅(jiān)持依法處理。”不到2個(gè)月，山南檢察分院依法批捕了該案的11名犯罪嫌疑人，糾正了案件定性錯(cuò)誤，將上訪案改為刑事案，經(jīng)法院開庭審理，依法對11名涉案人員以聚眾斗毆罪作出了有罪判決。

　　案件是判完了，留給劉志剛的思考并沒有停止。他分析了上訪成因、案件癥結(jié)，提出了對策建議，化解了這個(gè)困擾當(dāng)?shù)卣?年的矛盾難結(jié)。“很多時(shí)候，我們的思路和理念影響了法律的正常實(shí)行。本該法律去管的，因?yàn)楹ε律显L，行政干預(yù)，時(shí)間一長，既縱容了當(dāng)事人，更損害了法律的尊嚴(yán)。”

　　山南檢察分院用法治思維處理上訪案的做法贏得了西藏自治區(qū)檢察院和山南地委、行署的充分肯定。山南地委專門形成材料在各縣和各部門推廣。

　　依法行政取代領(lǐng)導(dǎo)批示

　　自治區(qū)政府政策研究室副主任張宏發(fā)，法學(xué)碩士畢業(yè)后進(jìn)藏工作已經(jīng)18年。他接受《法制日報(bào)》采訪時(shí)表示，依法治藏包含3個(gè)層次的含義，關(guān)鍵在依法行政。這3個(gè)層次包括，黨在西藏執(zhí)政方式應(yīng)該法治化，不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變執(zhí)政方式；政府決策和施政應(yīng)該依法，不是靠領(lǐng)導(dǎo)同志的批示、指示；多頭執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范的行為必須嚴(yán)格規(guī)范，給社會和群眾創(chuàng)造一個(gè)公平、公開、公正的環(huán)境。

　　近年來，西藏司法廳在開展六五普法宣傳時(shí)，加大了對領(lǐng)導(dǎo)干部的法制宣傳。“依法行政的關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)干部，普法的重點(diǎn)也是領(lǐng)導(dǎo)干部。”司法部第六批、第七批援藏干部、自治區(qū)司法廳副廳長孫中平說。本報(bào)記者去過的自治區(qū)政府幾位省級領(lǐng)導(dǎo)和廳級干部的辦公室，《領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法讀本》幾乎都是案頭必備。

　　援藏第5個(gè)年頭的孫中平，親身感受到了西藏加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)法治政府建設(shè)的步伐。“領(lǐng)導(dǎo)干部的發(fā)言，領(lǐng)導(dǎo)干部處理問題的思路，都能看出依法行政理念在提高。”自治區(qū)黨委政研室的報(bào)告顯示，西藏積極探索建立政府權(quán)力清單和負(fù)面清單制度，2013年，精簡調(diào)整審批項(xiàng)目643個(gè)，精簡調(diào)整60%。在司法體制改革方面，根據(jù)黨中央廢除勞教制度的精神，有序推進(jìn)勞教制度廢止后續(xù)工作，制定《關(guān)于勞教制度廢止后我區(qū)社會管理創(chuàng)新暨輕微違法人員教育矯治工作的意見》。全面實(shí)施社區(qū)矯正，建立區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)四級教育管控領(lǐng)導(dǎo)小組，目前，全區(qū)共有社區(qū)服刑人員588人，管控率為99.83%。

　　創(chuàng)新社會治理引入寺廟 寺廟和僧尼不是法外之地

　　西藏藏族占90%以上，是藏族為主體的單一民族占主導(dǎo)的自治區(qū)，藏族同胞大多信仰藏傳佛教，因此藏傳佛教在西藏地位格外重要。120萬平方公里，303萬人口的西藏有藏傳佛教寺廟1700多座，在編僧尼46000余名。

　　“歷史經(jīng)驗(yàn)表明，西藏不穩(wěn)定都與寺廟和僧尼有關(guān)，要依法治藏必須研究和處理好法律與藏傳佛教的關(guān)系，與寺廟和僧尼的關(guān)系。”西藏自治區(qū)黨委書記陳全國8月16日在同中央黨校調(diào)研組和中央駐藏媒體負(fù)責(zé)人座談時(shí)介紹說，西藏把社會治理引入寺廟僧尼教育管理服務(wù)領(lǐng)域，把寺廟作為基本社會細(xì)胞和社會單元，選派了7400多名優(yōu)秀干部進(jìn)駐全區(qū)1787座寺廟，在1316座寺廟建立了寺廟管理委員會。

　　“我們和僧尼交朋友，幫助他們解決實(shí)際困難，逢年過節(jié)按照他們的習(xí)俗問候，我還把拉薩市幾個(gè)大寺廟的活佛請到我家做客吃飯，他們都很感動。”

　　2011年起，西藏自治區(qū)財(cái)政每年補(bǔ)貼1300多萬元，逐步將僧尼納入社會保障體系。

　　駐寺這項(xiàng)政策最初出臺時(shí)，很多人質(zhì)疑西藏派黨員干部駐寺，是干涉宗教信仰自由。“我不這么看，寺廟是中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)的寺廟，僧尼是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的僧尼。我們進(jìn)行管理和服務(wù)于法有據(jù)的。”

　　在西藏，寺廟既是佛事活動重地，又是反分裂斗爭的前沿陣地。中央黨校調(diào)研組認(rèn)為，將社會治理理念引入寺廟，打破了自新中國成立以來，尤其是改革開放以來民族宗教工作的一個(gè)瓶頸性問題。

　　2013年12月，中國社科院發(fā)布的全國38個(gè)重點(diǎn)城市《公共服務(wù)藍(lán)皮書》中，拉薩公共安全滿意度等四項(xiàng)指標(biāo)連續(xù)2年名列榜首；連續(xù)3年，西藏榮膺全國各省市幸福感第一。

　　8月16日，拉薩到日喀則鐵路通車，這是西藏的第二條天路。按照規(guī)劃，到2020年，西藏公路總里程將達(dá)到11萬公里，縣縣通瀝青路，村村通公路，鐵路運(yùn)營里程達(dá)到1300公里。

　　今天的西藏，政通人和、民族團(tuán)結(jié)、邊防鞏固、和諧穩(wěn)定，走在街上，經(jīng)幡飄舞，酥油飄香，一邊是拿著單反聚焦美景的游客，一邊是轉(zhuǎn)著經(jīng)筒念著六字真言的信眾，一邊是熱情自信的西藏建設(shè)者。

　　但是，西藏的發(fā)展穩(wěn)定仍然面臨不少困難和挑戰(zhàn)，我們和十四世達(dá)賴集團(tuán)的斗爭是長期復(fù)雜尖銳的。各種利益訴求日益增多，新矛盾新問題不斷出現(xiàn)。“這就要求我們必須把全面推進(jìn)依法治藏放在更加突出、更加重要的地位，以法律武器維護(hù)國家統(tǒng)一，以法治建設(shè)維護(hù)社會和諧，以法治方式加強(qiáng)社會管理和服務(wù)。”陳全國說。