作為財(cái)政部力推的政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)建立全程合作關(guān)系的模式，PPP（公共私營(yíng)合作制）被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段。

　　而4月底召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個(gè)符合規(guī)劃布局要求、有利轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范PPP項(xiàng)目后，PPP日漸成為各方討論的焦點(diǎn)。

　　“在當(dāng)前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。”財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉如此表述PPP模式對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的意義。

　　不過(guò)，地方政府對(duì)PPP的熱情已經(jīng)引發(fā)一些學(xué)者的擔(dān)憂。

　　“過(guò)去，地方政府主要通過(guò)成立融資平臺(tái)等方式融資進(jìn)行市政建設(shè)，對(duì)城市發(fā)展、改善民生和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起了很大作用，但也帶來(lái)債務(wù)規(guī)模較高等弊端。”北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙曉在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，財(cái)政部推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，但現(xiàn)在有一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為PPP模式是解決地方政府債務(wù)壓力，解決融資難題的靈丹妙藥，大有一哄而上的趨勢(shì)。

　　事實(shí)上，不僅在學(xué)界，主推此項(xiàng)工作的財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人也曾明確表示，要防止地方“一哄而上”，“財(cái)政部的試點(diǎn)不會(huì)很快完成，還需要積累經(jīng)驗(yàn)，有待情況梳理好后才會(huì)推廣運(yùn)用”。

　　那么，真正意義的PPP模式應(yīng)該是什么？如何完善相關(guān)制度建設(shè)并避免可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題？

　　火熱的PPP模式

　　去年年底，在財(cái)政部年底工作會(huì)議期間，財(cái)政部組織套開PPP專題會(huì)議，這次會(huì)議從體制機(jī)制創(chuàng)新的角度，對(duì)發(fā)展PPP模式做出了全面、系統(tǒng)的安排。

　　今年3月份，財(cái)政部又組織了全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)干部、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進(jìn)行PPP專題培訓(xùn)班。

　　“我國(guó)地方政府債務(wù)迅速攀升，運(yùn)用PPP的機(jī)制創(chuàng)新，針對(duì)適合項(xiàng)目選擇性地適當(dāng)降低地方政府債務(wù)規(guī)模，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、減少地方債壓力。”全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，PPP模式實(shí)質(zhì)是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，將項(xiàng)目所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給社會(huì)投資者，政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，目的在于建立社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和效率。

　　事實(shí)上，PPP模式在國(guó)內(nèi)并非新鮮事。從20世紀(jì)90年代開始，很多地方政府就推行BT、BOT項(xiàng)目，這是PPP模式的淺層次形式，從利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督方面看，BT、BOT模式還不是真正意義的PPP項(xiàng)目。

　　“與BT（建設(shè)-移交）和BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式相比，PPP模式更強(qiáng)調(diào)由政府和社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府部門不僅能夠有效利用民間資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)作，還能帶動(dòng)民間資本和國(guó)有資本之間進(jìn)行高效競(jìng)爭(zhēng)，從而保證公共項(xiàng)目和半公共項(xiàng)目能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，政府和企業(yè)借此將實(shí)現(xiàn)雙贏。”趙曉表示。

　　他認(rèn)為，在此之前，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，主要依靠“土地財(cái)政”，項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際也都集中在地方政府，造成了地方政府債臺(tái)高筑。而當(dāng)前PPP模式如此受歡迎，正是地方政府希望借此化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和融資壓力。

　　本報(bào)記者梳理財(cái)政部網(wǎng)站和近期公開信息發(fā)現(xiàn)，目前，PPP模式的試點(diǎn)正在多地迅速推進(jìn)：黑龍江、吉林、江蘇、山東、湖南、寧夏、河南、浙江、福建、上海等多個(gè)省區(qū)市正在密集展開調(diào)研，并著手PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。與此同時(shí)，江蘇省已被財(cái)政部確定為建設(shè)省級(jí)PPP試點(diǎn)中心的省份之一。

　　PPP模式背后的風(fēng)險(xiǎn)

　　在3月份財(cái)政部的PPP專題培訓(xùn)班上，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安強(qiáng)調(diào)，推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。

　　“到2020年城鎮(zhèn)化帶來(lái)的投資需求約為42萬(wàn)億元，但從財(cái)政收支情況來(lái)看，近兩年全國(guó)公共財(cái)政收入保持在11萬(wàn)億元~12萬(wàn)億元，同時(shí)政府剛性支出仍在增加，收入與支出已經(jīng)相當(dāng)。”王保安強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

　　也正是在這種形勢(shì)下，PPP模式被視作破解土地財(cái)政困局，解決融資的新的有效手段。

　　“現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡(jiǎn)單理解為一種融資手段，或者過(guò)分夸大了融資功能，并沒(méi)有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會(huì)變成另一種形式的地方融資平臺(tái)公司。”趙曉表示。

　　“PPP更是一種管理模式，融資只是PPP的目的之一，政府和公共部門除了利用民營(yíng)部門的資本以外，大多還利用了民營(yíng)部門的生產(chǎn)與管理技術(shù)；其次，融資更多是考慮將自己的風(fēng)險(xiǎn)最小化。”賈康表示，在PPP模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化，與風(fēng)險(xiǎn)控制相對(duì)應(yīng)的是，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會(huì)綜合效益最大化的導(dǎo)向，作為PPP管理模式中的合作雙方，是不允許過(guò)分追求局部利益的，因?yàn)檫@一模式涉及更多的公眾利益。

　　“在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進(jìn)入，減少民營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)確保其經(jīng)營(yíng)具有一定的收益水平，但又不應(yīng)收益過(guò)高，如果收益過(guò)高，政府方面也會(huì)作出相應(yīng)控制。”賈康表示。

　　在這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和公眾利益的約束下，對(duì)于適合PPP模式的項(xiàng)目也有較高要求。賈康表示，適合PPP模式的主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括建橋修路、垃圾處理、上下水以及園區(qū)建設(shè)，以后還有醫(yī)院、養(yǎng)老這些都不排除引入PPP模式。

　　在他看來(lái)，這類項(xiàng)目吸引的民間資本是在偏好上追求不那么高但是會(huì)有很穩(wěn)定回報(bào)的，類似天使投資等肯定就對(duì)不上了。

　　諸多難題如何化解

　　除此之外，PPP模式在我國(guó)推進(jìn)仍存在諸多難題。

　　作為政府的一種管理模式，PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，這就意味著政府要注重處理好與市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，既不“越位”也不“缺位”。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，推廣PPP模式往往需要國(guó)家層面設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門創(chuàng)新機(jī)制，對(duì)PPP的全過(guò)程進(jìn)行管理。通常還要有必然的財(cái)政約束，以控制PPP項(xiàng)目中的財(cái)政承諾，實(shí)行總體風(fēng)險(xiǎn)控制。國(guó)內(nèi)這些制度的頂層設(shè)計(jì)，還需要通過(guò)試點(diǎn)不斷探索完善。

　　“從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，PPP模式有一整套完整的管理框架體系，目前相關(guān)的立法、指南、機(jī)構(gòu)、機(jī)制和制度等都還沒(méi)有建立，其次，PPP模式對(duì)政府的監(jiān)管能力也有很高的要求。”趙曉表示。

　　他認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目中，政府必須對(duì)企業(yè)所提供的產(chǎn)品、服務(wù)、項(xiàng)目財(cái)務(wù)和項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響等進(jìn)行定期的隨機(jī)監(jiān)管，不僅工作量大，還需要具備專業(yè)知識(shí)。

　　對(duì)此，賈康也認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理：一方面，防止那些沒(méi)有條件的項(xiàng)目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務(wù)質(zhì)量帶來(lái)下降風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，同時(shí)也充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

　　同時(shí)，賈康認(rèn)為，在對(duì)PPP模式加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，還要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。

　　“首先要選擇有一定回報(bào)能力、運(yùn)營(yíng)中可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目。如果項(xiàng)目本身現(xiàn)金流較弱，則應(yīng)該注意構(gòu)造較好的長(zhǎng)期盈利模式。一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有較強(qiáng)的社會(huì)性，即具有較高的間接經(jīng)濟(jì)效益，而直接經(jīng)濟(jì)效益較弱，因此，構(gòu)造盈利模式時(shí)可合理加入壟斷性。”賈康說(shuō)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)回報(bào)能力較弱的項(xiàng)目，應(yīng)提供靈活的政策和有力度的激勵(lì)措施，包括：最低經(jīng)營(yíng)收入保證——為了確保項(xiàng)目的成功實(shí)施，政府應(yīng)該在一定時(shí)期內(nèi)以固定的價(jià)格購(gòu)買一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)，如電廠、水廠等；或者在現(xiàn)金流大幅度下降時(shí)，政府給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，如隧道或公路交通等；授予經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有收費(fèi)設(shè)施的專營(yíng)權(quán)；準(zhǔn)許項(xiàng)目公司在授權(quán)范圍之內(nèi)開展符合公司利益的延展開發(fā)等。